一、何為PPP？
2014年9月財政部下發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，把政府與社會資本合作模式定義為“PPP模式”。
根據(jù)財政部2014年11月份印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》規(guī)定，PPP模式運作方式主要有三類：
一是管理外包類，具體有委托運營（Operations & Maintenance，O&M)和管理合同(Management Contract，MC)，但主要是針對存量公共資產(chǎn)的運營、維護或用戶服務職責的委托，政府負責公共資產(chǎn)的全部投資。
第二類是永久私有類，是指社會資本或項目公司永久擁有PPP項目的所有權(quán)，不存在移交的問題，具體有BOO（建設(shè)-擁有-運營）模式，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款。
第三類是特許經(jīng)營類，主要是通過政府機構(gòu)或社會資本就具體的PPP項目發(fā)起成立一個特許經(jīng)營公司（SPV），由該項目公司負責PPP項目的融資、建造和運營事項，在特許經(jīng)營期限期滿后，項目公司需要進行項目資產(chǎn)移交。根據(jù)項目公司是否參與建設(shè)以及是否擁有所有權(quán)，具體可分為BLT、BTO、BOT/BOOT、TOT、ROT，其中BOT（建造—運營—移交）模式占比最大，達到74%。特許經(jīng)營類是我國PPP項目運作采取的主要模式，為此，2015年4月，發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營活動進行規(guī)范。
PPP項目主要針對基礎(chǔ)實施和公共服務類具有公益性的項目。在《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中都明確了PPP模式主要適用于公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類領(lǐng)域，2015年5月，《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》發(fā)布，自此，PPP模式在我國進入快速發(fā)展期。
PPP項目收益主要來源于使用者付費、可行性缺口和政府付費三塊，分別對應經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。在《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，政府鼓勵通過BOT/BOOT等特許經(jīng)營的方式運作經(jīng)營類和準經(jīng)營類的PPP項目，對非經(jīng)營類的PPP項目，鼓勵通過政府購買服務的方式解決，主要有BOO、委托管理等。
我國PPP項目運作模式圖
注：
1、根據(jù)財政部PPP項目數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，目前已入庫項目中可行性缺口補助占比達到48%，政府付費占比達到27%。
2、一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限最長不超過30年。
二、PPP模式提出的背后邏輯
PPP模式的提出和大力推行，與化解我國地方政府債務風險和政府職能轉(zhuǎn)變有很大的關(guān)系。為了大幅度減輕政府財政資金壓力，2014年國務院43號文和2015年執(zhí)行的新預算法，明確規(guī)定地方政府舉債融資機制主要針對公益性事業(yè)，融資方式僅限于政府舉債、PPP和規(guī)范的或有債務，并且明確剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，融資平臺的債務不在計入政府債務，財政資金不再為融資平臺的債務買單。整體原則就是，對于公益性項目，能夠市場化運作的，一定會市場化，無法完全市場化的就考慮政府舉債和PPP來運作，盡量減少地方政府財政資金壓力。
需要進一步指出的是，政府參股特許經(jīng)營公司的所形成的債務不屬于政府債務，也不屬于政府或有債務，主要依賴政府財政補貼，納入相應的政府預算管理，這就進一步凸顯了PPP模式大力推行的邏輯。
三、PPP項目的錢從哪里來？
PPP模式本質(zhì)上是一種風險共擔的模式，政府更多的是負責項目的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，項目建設(shè)期真正提供資金支持的比例有限，主要是以政府補貼的形式。根據(jù)《國務院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）和《國務院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）的要求，PPP項目最低資金本的比例只有20%，政府以財政補貼的形式投資資本金的比例只會更低。
社會資本方負責解決項目融資問題，這也正是政府大力推行PPP模式的初衷之一。具體包括項目公司資本金投入和債務資金的籌集，資本金主要來源于PPP項目發(fā)起人入股資金、政府相關(guān)事業(yè)單位投資、財政補貼以及PPP基金的股權(quán)投資，一般比例為20%到30%，其余的主要通過貸款方式實現(xiàn)，主要包括銀行的貸款和項目發(fā)起公司的委托貸款。
根據(jù)《PPP項目通用合同指南》，PPP項目社會資本方主要有符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資、經(jīng)營主體，基金和金融機構(gòu)包括在其他投資主體中。但國有企業(yè)仍是PPP項目主要社會資本方，民營企業(yè)的參與度較低。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年社會資本中，國企總成交規(guī)模占比達到77.1%，10大資本投資人中9家都是國有企業(yè)。并且這些參與投資的社會資本實際上就是建設(shè)和運營PPP項目的相關(guān)公司。根據(jù)相關(guān)研究顯示，社會資本中有71%是項目的實際承建方，16%為PPP股權(quán)投資基金，7%為運營商出身的企業(yè)，也就是說，國有大型工程承包商是PPP項目的主要參與方，民營社會資本和其他主體的參與度還有待提升。這些大型的承包商一般具有設(shè)計、施工、運營等全產(chǎn)業(yè)鏈的服務能力，同時具有很強的外部融資能力，例如中國建筑、中國中鐵、中國交建、中國鐵建等。
在社會資本方的融資渠道中，銀行通過貸款、資產(chǎn)計劃或信托計劃提供了絕大部分資金供給，實際上是PPP項目最大的出資方。然而，2017年第四季度，財政部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），中國人民銀行協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（意見征求稿）》，以及國資委公布的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（192號文），加強了對PPP項目資金來源的監(jiān)管。92號文規(guī)定PPP項目的資本金不能通過債務性資金籌集。資管新規(guī)意見稿中更是通過多條措施直接消除了由于不同金融機構(gòu)資管產(chǎn)品杠桿比例不一致帶來的多層嵌套和通道業(yè)務，實際上限制了銀行通過資產(chǎn)計劃多層嵌套投入的PPP資本金。國家發(fā)改委、財政部PPP項目庫專家張繼峰判斷，在融資渠道受限的情況下，2018年P(guān)PP項目融資尤其是項目資本金融資或?qū)⑦M入低谷期。
綜上所述，PPP項目涉及資金大、投資周期長，解決項目資金和融資問題是確保項目實際落地的關(guān)鍵。這一方面要求中標的社會資本方要有很強的融資能力，尤其是在外部市場融資渠道受限的情況下；另一方面也需要政府為PPP項目創(chuàng)造良好的外部市場環(huán)境，更需要政府把控好PPP項目的入庫標準和質(zhì)量，因為項目本身的現(xiàn)金流和收益情況仍是獲取項目融資的關(guān)鍵。
作者|J先生，來自上海攀成德企業(yè)管理顧問有限公司
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